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PIATTAFORMA DIGITALE UNICA DELL’AVVOCATURA

BOLLETTINO N. 6 DEL 19 FEBBRAIO 2018 

ATTIVITA' DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA

AS1473 - CASSA NAZIONALE DI PREVIDENZA E ASSISTENZA FORENSE – PIATTAFORMA DIGITALE UNICA DELL’AVVOCATURA

Roma, 2 ottobre 2017

Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense Con riferimento alla richiesta di parere pervenuta  in data 7 settembre 2017, in merito al progetto predisposto  dalla Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Fo rense (di seguito, Cassa Forense) per la realizzazione di  una  piattaforma  digitale  unificata  per  la  gestione del  processo  telematico  tramite  lo  svolgimento  di  una  procedura  a  evidenza  pubblica,  l’Autorità,  nella  ri unione  del  27  settembre  2017,  ha  inteso  formulare  le seguenti osservazioni ai sensi dell’articolo 22 del la legge 10 ottobre 1990, n. 287.

In   linea   generale,   il   progetto   in   esame   appare   prefiggersi   delle   finalità   apprezzabili,   consistenti nell’accelerazione  del  processo  di  penetrazione  tra   l’Avvocatura  degli  strumenti  tecnologici  richiesti per  un’interazione   avanzata   con   i   sistemi   informatici   del   processo   telematico,   nell’ottica   di   favorire   la digitalizzazione  delle  attività  professionali  forensi  e,  in  tale  prospettiva,  un  sviluppo  più  rapido  dell’intero processo di trasformazione digitale del settore giudiziario.

Tuttavia,  l’Autorità,  come  già  espresso  in  precedenti  occasioni(1),  ritiene  che,  nel  caso  di  una  gara  indetta  da organismi associativi e/o casse di previdenza, come quella  in oggetto,  volta ad individuare il fornitore di un servizio  ad  uso  di  tutti  gli  associati  e  posto  a  totale  carico dell’ente  di  riferimento,  lo  schema  di gara  debba essere orientato ai principi di trasparenza e non discriminazione al fine di tutelare la concorrenza nel mercato dei  prodotti  oggetto  di  bando  di  gara.  Secondo  la  recente  giurisprudenza  amministrativa,  inoltre,  nella definizione   dell’ampiezza   del   lotto   di   gara,   la   stazione   appaltante   deve   seguire   un   principio   di proporzionalità,  allo  scopo  di  evitare  che  l’aggregazione  e  centralizzazione  degli  approvvigionamenti favorisca  una  concentrazione  oligopolistica  dell’offerta,  restringendo  ingiustificatamente  la  concorrenza  nel mercato(2).

In linea con i succitati orientamenti(3), l’Autorità ritiene auspicabile l’adozione di un modello di convenzione aperta da parte della Cassa Forense. In tale contesto, sarebbe definito un insieme di criteri e requisiti validi ai  fini dell’accreditamento del fornitore alla convenzione, lasciando agli iscritti la libertà di sceglie re il proprio  fornitore  di  servizi  informatici  per  il  processo  te lematico. A  tale  disegno  sarebbe  altresì  associabil e  la  scelta  di  prevedere  dei  meccanismi  di  incentivazione  della domanda  di  servizi  informatici  per  il  processo  telematico, ad esempio, sul modello dei  voucher , allo scopo di accelerare il processo di digitalizzazione delle  attività forensi, senza restringere la concorrenza  attuale e potenziale nel mercato.  Nella  sua  attuale  configurazione,  il  progetto  di  pi attaforma  digitale  disegnato  dalla  Cassa  Forense  appare  includere un insieme di funzionalità a disposizione dell’utente più ampio rispetto a un dimensionamento dei  servizi erogabili tramite la piattaforma proporzionato all’esigenza di tutelare le condizioni di concorrenza del mercato.  Il  progetto  in  esame,  allo  stato  attuale,  rischierebbe  di  avere  una  portata  tale  da  generare  effetti  restrittivi sul mercato della produzione, distribuzione e vendita di software  applicativi destinati agli operatori  di  giustizia  nell’ambito  del  processo  telematico.  Da  un  lato,  la  ricchezza  di  funzionalità  potrebbe  infatti spiazzare  una  quota  rilevante  di  servizi  già  offerti  sul  mercato  da  produttori  di software in  concorrenza.

Dall’altro  lato,  potrebbe  non  residuare  uno  spazio sufficiente  per  lo  sviluppo  di  offerte  competitive sul  mercato,  anche  nel  caso  di  prodotti  di  qualità  superiore,  con  effetti  distorsivi  del  processo  di  innovazione  tecnologica dell’offerta nel mercato.

Pertanto,  qualora  la  procedura  in  esame  non  fosse  aperta  al  modello  della  convenzione,  si  renderebbe  opportuna una ridefinizione del perimetro dei servizi inclusi nella piattaforma digitale a  mezzo della gara in  oggetto,  nell’ottica  di  fornire  ai  professionisti  iscritti  un  insieme  di  servizi  che  non  copra  una  quota  troppo ampia  della  gamma  di  servizi  offerti  e  potenzialmente  offribili,  consentendo,  così,  il  permanere  nel  mercato interessato   di   un   livello   adeguato   di   offerta   alternativa   a   quella   del   fornitore   selezionato.   Tale riconfigurazione  dell’oggetto  della  gara  potrebbe  essere  affiancata  anche  da  una  riduzione  della  durata  del contratto  di  fornitura.  In  particolare,  potrebbe  risultare  meno  restrittiva  l’architettura  di  gara  nel caso  si valutasse  l’eliminazione  della  possibilità  di  rinnovare  il  contratto  di  affidamento  per  ulteriori  ventiquattro mesi,  considerato  che  in  un  settore  contraddistinto dall’innovazione  tecnologica,  l’attuale  durata  temporale del  contratto  di  affidamento  potrebbe  cristallizzare  lo  standard  tecnologico  prevalente  per  un  periodo di tempo eccessivamente prolungato.

Infine, si ricorda che l’Autorità è intervenuta nel settore del processo telematico con il procedimento A490(4).

In  tale  occasione,  con  gli  impegni  resi  obbligatori,  l’Autorità  ha  inteso  garantire  il  massimo  di  apertura esterna  della  piattaforma,  assicurando  la  piena  interoperabilità  dei software distribuiti  sul  mercato  con  i sistemi informatici del processo civile telematico, gestiti in forma di esclusiva a esito di procedure di gara e  di  affidamenti.  Sotto  tale  aspetto,  quindi,  l’Autorità  ritiene  che  sia  necessario,  anche  con  riferimento  al progetto in questione, porre in evidenza un impegno specifico da parte del fornitore selezionato ad assicurare  il  grado  massimo  di  trasparenza  nei  confronti  dei  produttori  di software alternativi,  affinché  sia  garantita  sempre  la  piena  interoperabilità  dei  prodotti  concorrenti  offerti  sul  mercato  con  gli  standard  informatici  stabiliti per il funzionamento della piattaforma digitale unificata.

L’Autorità  auspica  che  le  osservazioni  sopra  svolte siano  tenute  in  considerazione  da  parte  della  Cassa Forense e invita a comunicare le determinazioni assunte con riguardo alle criticità concorrenziali evidenziate.

Il  presente  parere  verrà  pubblicato  sul  Bollettino  dell’Autorità  Garante  della  Concorrenza  e  del  Mercato.

Eventuali   esigenze   di   riservatezza   dovranno   essere manifestate   all’Autorità   entro   trenta   giorni   dal  ricevimento della presente comunicazione, precisandone i motivi.

Note

1 Si vedano il parere AS390 – Modalità per la concessione di prodotti di finanziamento a pensionati INPDAP, pubblicato sul Bollettino dell’Autorità n. 16 del 7 maggio 2007, e il parere

AS1282 –

Cassa Forense - Bando di gara per l’affidamento del servizio di banca dati  giuridica, pubblicato sul bollettino dell’Autorità n. 20 del 13 giugno 2016.

2 Cfr. Sentenza del Consiglio di Stato n. 1038 del 6 marzo 2017. In tale sentenza, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da Consip S.p.A. per la riforma della sentenza del Tar

 Lazio n. 9441/2016 concernente una procedura di affidamento dei servizi integrati di

vigilanza presso i siti delle pubbliche amministraz ioni, sostenendo, tra l’altro e in linea con l’appellata sentenza di primo grado, che “per come congegnata la gara si è prestata ad una concentrazione oligopolistica dell’offerta di servizi di vigilanza alla pubblica amministrazione”, tale che “le dimensioni dei lotti [...]  sono sproporzionate rispetto alle esigenze di massima concorrenzialità”.

3 Cfr. segnalazione AS1047 –  Polizze per la responsabilità civile professionale  degli avvocati iscritti alla Cassa Nazionale Previd enza e  Assistenza Forense , pubblicata sul Bollettino dell’Autorità n. 20 del 27 maggio 2013.

4 Cfr. provvedimento n. 26350 del 18 gennaio 2017, caso A490 – Software processo civile telematico, pubblicato sul Bollettino dell’Autorità n. 3 del 30 gennaio 2017.

 

IL PRESIDENTE

Giovanni Pitruzzella